Ненормативный акт органа местного самоуправления о запрете торговли в подземных переходах и тоннелях принят в соответствии с законом и не нарушает прав заявителя. По делу. Нижегородская область.
от 17 января 2006 года Дело N А43-41827/2005-9-1218(извлечение)
Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Сандовой Еле при ведении протокола судьей Сандовой *.*., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению предпринимателя Прокофьевой *.*. о признании распоряжения администрации г. Н.Новгорода от 27.09.2005 N 4131-р “О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе площади Революции города Нижнего Новгорода“ недействительным и действий главы администрации Канавинского района г. Нижнего Новгорода по его выполнению незаконными,
установил:
Заявитель считает, что нарушаются его права на торговлю в подземном переходе, основанные на договоре субаренды, заключенном с фондом СОИ “Возрождение“, который, в свою очередь, имеет договоры аренды N 11.003.А и N 11.004.А от 02.02.2004, заключенные им с КУГИ и ЗР на основании распоряжений администрации города от 21.11.2003 N 3595-р и от 02.02.2004 N 269-р.
Из совокупности пунктов 1.2, 3.2.4, 4.2.10 указанных договоров аренды следует, что целью их заключения для арендатора являлась именно возможность сдачи части площадей тоннелей в субаренду для размещения торговых точек.
По мнению заявителя, со всеми необходимыми контролирующими органами, а также с администрацией города места торговли были согласованы.
Заявитель считает, что обжалуемым распоряжением нарушаются ст. 1 ГК РФ, ст. 8, 34, 37 Конституции РФ.
Привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне заявителя, фонд СОИ “Возрождение“ поддержал позицию заявителя: распоряжение о запрете торговли от 27.09.2005 N 4131-р считает незаконным, нарушающим права торгующих в подземных переходах предпринимателей.
Незаконные действия главы администрации Канавинского района, по мнению заявителя и третьего лица, выражались в том, что глава администрации Сатаев *.*. лично проявил собственную инициативу, направленную на вмешательство в экономическую деятельность фонда и предпринимателей: 22.10.2005, несмотря на то что в распоряжении от 27.09.2005 N 4131-р срок не установлен, администрация Канавинского района вручила предпринимателям уведомления, где сообщалось о ликвидации объектов торговли в срок до 23.10.2005; 24.10.2005 посредине тоннельных переходов была протянута блокирующая подход к торговым стеллажам лента.
Администрация города Нижнего Новгорода в отзыве на заявление, дополнениях, в судебных заседаниях сообщила о своем несогласии с заявлением. Доводы ответчика сводятся к тому, что договоры аренды и субаренды с третьим лицом и заявителем ничтожны, поскольку нарушают пункт 4 Указа Президента РФ от 29.01.1992 N 65 “О свободе торговли“, в котором сказано, что предприятия и граждане должны осуществлять торговлю в отведенных органами исполнительной власти местах. Торговые места в тоннелях органами исполнительной власти не отводились. В результате осуществления торговли в подземных переходах нарушена безопасность граждан, проходящих по переходам, а также самих продавцов.
Поскольку ничтожные договоры не влекут возникновения прав, то никаких прав на осуществление торговли в подземных переходах заявителя и третьего лица оспариваемым распоряжением не нарушено. Распоряжение от 27.09.2005 N 4131-р принято в пределах полномочий администрации города Н.Новгорода, установленных ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 28.08.1995 N 154-ФЗ, ст. 37 Устава г. Н.Новгорода. Нарушений законодательства при его издании не допущено.
Представитель администрации Канавинского района г. Н.Новгорода позицию администрации г. Н.Новгорода относительно законности оспариваемого распоряжения и ничтожности указанных выше договоров поддержал. Действия администрации Канавинского района во главе с Сатаевым *.*. являются законными, поскольку выполнялось законное распоряжение главы администрации города, никаких действий вразрез с оспариваемым распоряжением не допускалось.
Рассмотрев доводы сторон, материалы дела, суд установил следующее.
Заключением договоров N 11.003.А и N 11.004.А от 02.02.2004 аренды имущества муниципальной имущественной казны между фондом СОИ “Возрождение“ и КУГИ и ЗР администрации г. Н.Новгорода и на их основе договоров субаренды между фондом СОИ “Возрождение“ и Прокофьевой *.*. нарушены ст. 1, 5, 3 Закона РФ “О безопасности“:
в соответствии с абз. 1 ст. 1 безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз;
в соответствии с абз. 3 ст. 5 должен соблюдаться баланс жизненно важных интересов личности, общества и государства;
в соответствии с абз. 1 ст. 3 угроза безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
В результате заключения указанных договоров пешеходный тоннель через площадь Революции и его ответвление к станции метро, несмотря на отсутствие в проекте строительства такой возможности, стали использовать по двойному назначению: не только как переход, но и как место торговли - произошло смещение в сторону ущемления общественных интересов (заключающихся в том, чтобы обеспечить беспрепятственный, безопасный, комфортный переход людей по тоннелю) по сравнению с частными, личными интересами тех, кто заинтересован в использовании этого перехода как места торговли. Такой вывод суда основан на следующих доказательствах.
Как видно из акта обследования тоннельного перехода с площади Революции на Московское шоссе от 12.01.2006 и акта обследования тоннельного перехода из здания Московского вокзала на станцию метро “Московская“ от 12.01.2006, представленных суду ответчиками, фактически для движения пешеходов используется ширина тоннеля в 2,8 метра. Более 3 метров от ширины используется под торговое место, подходы к торговому месту, под площади общения продавцов с покупателями, примерки обуви и т.д.
Вместе с тем в соответствии с п. 1.21 Строительных норм и правил “Мосты и трубы“ СНиП 2.05.03-84 ширину тоннелей следует принимать не менее 3 метров.
По данным ответчиков, ширина тоннелей составляет 6,1 метра, тоннели разделены на две равные части опорами-колоннами шириной 0,42 метра. Одна полоса используется под торговлю, ширина другой полосы, используемой для движения пешеходов, за вычетом ширины колонн составляет: (6,1 - 0,42)/ 2 = 2,8 метра. То есть нарушено указанное выше требование СНиП.
По утверждениям заявителя и третьего лица (суду на обозрение представлялись незаверенные ксерокопии техпаспортов тоннелей), ширина составляет от 6,2 до 6,4 метра, и, поскольку одна из полос не полностью используется под торговлю (выводы представленных актов завышены), требования СНиП выдерживаются.
Суд не может согласиться с позицией заявителя и третьего лица: места торговли не отведены в установленном законом порядке, поэтому торговля осуществляется стихийно; каждый конкретный продавец не знает, где заканчивается его место в ширину, а также и каждый покупатель не знает, где заканчивается место, где можно стоять и осматривать товар, а где можно только двигаться, не создавая пробок и помех движению переходящих площадь людей.
В соответствии с п. 4 Указа Президента РФ от 29.01.1992 N 65 “О свободе торговли“ (с последующими изменениями) торговля осуществляется в местах, отведенных органами исполнительной власти. В соответствии с п. 5.1 Регламента рассмотрения и выдачи документов на размещение объектов нестационарной сети торговли, утвержденного постановлением главы администрации г. Н.Новгорода от 27.06.2003 N 70 (с последующими изменениями), под отведением места понимается в том числе выдача паспорта с отражением на оборотной стороне бланка паспорта схемы расположения объекта. У третьего лица и заявителя отсутствует паспорт торгового места и надлежащая схема его расположения. Указанные лица представили схемы расположения торговых точек в тоннеле N 1 и тоннеле N 2, согласованные МП “Инженерная защита города“. Суд считает, что МП “Инженерная защита города“ является не уполномоченным в области торговли лицом. Имеющийся в договорах аренды пункт 3.2.4, предписывающий согласование мест размещения торговых точек с МП “Инженерная защита города“, имеет в виду, что указанное предприятие, согласно его уставу, отвечает за техническое состояние объекта, поэтому компетентно определить, не вредит ли техническому состоянию объектов размещение в них торговых мест. А соответствует ли размер торгового места, его обустройство (наличие туалетов, объектов водоснабжения и т.д.) тому ассортиментному перечню, который представлен к продаже, соблюдение санитарных норм и правил, норм пожарной безопасности - эти вопросы не относятся к компетенции МП “Инженерная защита города“. Указанное предприятие не было наделено администрацией города полномочиями по отведению мест для торговли.
Представленные схемы торговых мест третьим лицом не позволяют определить ширину каждого торгового места (с учетом мест расположения продавца и покупателя).
Из указанных выше договоров аренды, субаренды не видно, чтобы сторонами был поставлен вопрос о необходимости реального отграничения мест торговли от пешеходной части, с тем чтобы покупатели и продавцы не создавали помех движению.
Таким образом, вопрос об общественных интересах, об использовании без затруднений тоннелей по их прямому назначению был оставлен без внимания при заключении рассматриваемых договоров. В результате оказалось нарушенным положение части 3 ст. 17 Конституции РФ: “Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц“.
О нарушениях прав лиц, пользующихся переходами по их прямому назначению, свидетельствуют не только данные расчетов и замеров, ссылки на СНиП, но и жалобы конкретных лиц, представленные администрацией Канавинского района: Петрова *.*., сотрудников ЦСТРГ Красновой, Черняевой и других, которые пишут, что “испытывают неудобства при переходе, люди натыкаются друг на друга, возникает давка“, “постоянно под землей большие скопления людей: прохожих, продавцов, покупателей, обслуживающего персонала - возникают заторы,...существует нехватка свежего воздуха,...несмотря на запрещающие курение знаки, курит большинство продавцов,...в проходах почти весь день стоит дымовая завеса,...к продаже представлены товары, горючесть которых достаточно высока... Из-за нагромождения товара, коробок и трудности прохода со стороны торговых точек реальная площадь для эвакуации людей в случае необходимости (взрыв, пожар и т.п.) уменьшена вдвое, при том что движение в обоих направлениях очень интенсивное...“.
Кроме того, осуществление торговли в подземных переходах создало угрозу пожарной безопасности.
Приглашенные в судебное заседание 17.01.2006 представители Главного управления МЧС России по Нижегородской области сообщили, что изначально размещение торговых мест в рассматриваемых тоннелях нарушало безопасность людей, поскольку конструктивные особенности тоннелей не позволяли разместить в них торговые места с соблюдением Строительных норм и правил СНиП 21-01-97 “Пожарная безопасность зданий и сооружений“, утвержденных постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 N 18-7: в соответствии с п. 6.16 высота эвакуационных выходов должна быть не менее 1,9 метра, а согласно акту Главного управления МЧС России по Нижегородской области от 20.10.2005 высота проходов на путях эвакуации в магазинах “Магнолия“, “Обувь“, “ЧП “Наджафов“ составила менее 1,9 метра; в соответствии с п. 7.4 части зданий и помещений различных классов функциональной пожарной опасности должны быть разделены между собой ограждающими конструкциями или противопожарными преградами, т.е. тоннель-переход через площадь Революции, где идет торговля вдоль стен, и тоннель, ведущий к станции метро, ответвляющийся от первого тоннеля, относящиеся к различным классам пожарной опасности, не должны соединяться друг с другом либо должно быть какое-то иное техническое решение, удовлетворяющее требованиям пожарной безопасности.
Ввиду того что проект строительства тоннелей не предусматривал размещения в них торговых мест (иного суду не доказано), нарушения, допущенные при размещении торговых мест в тоннелях, носят и носили неустранимый характер: из-за отсутствия противопожарных преград между двумя тоннелями существует реальная угроза жизни и здоровью пассажиров железнодорожного вокзала “Московский“, Нижегородского метрополитена и иных людей, пользующихся подземными переходами.
О том, что существует реальная угроза безопасности людей в тоннелях при расположении в них торговых точек, не раз устанавливалось областной и городской антитеррористическими комиссиями. Из анализа пунктов 3 положений об областной и городской антитеррористических комиссиях суд считает их компетентными органами, уполномоченными давать экспертные заключения по вопросам наличия или отсутствия угрозы безопасности, по вопросам принятия мер, необходимых для устранения условий, облегчающих деятельность террористов. Поэтому к их решениям о необходимости переноса торговых точек из подземных переходов тоннелей ПМ “Нижегородский метрополитен“ и в районе площади Революции суд относится как к экспертному заключению, устанавливающему факт наличия угрозы безопасности людей, пользующихся подземными переходами, при наличии в них торговых точек.
Таким образом, договоры аренды N 11.003.А и N 11.004.А от 02.02.2004 и договор субаренды с заявителем были заключены с нарушениями статей 1, 5, 3 Закона о безопасности, пунктов 6.16, 7.4 СНиП 21-01-97 “Пожарная безопасность зданий и сооружений“, утвержденных 13.02.1997 постановлением Минстроя РФ N 18-7. Следовательно, в соответствии со ст. 168 и 167 ГК РФ прав и охраняемых законом интересов лиц, осуществляющих торговлю в подземных переходах, не возникло.
При таких обстоятельствах обжалуемое распоряжение не нарушает прав указанных лиц и является законным. Нарушений ст. 1 ГК РФ, статей 8, 34, 37 Конституции РФ, на которые указывает заявитель, не имеется. Превышения полномочий администрацией г. Нижнего Новгорода, предоставленных ей ст. 37 Устава г. Н.Новгорода, не установлено.
Деятельность главы администрации Канавинского района г. Н.Новгорода, являющегося в силу ст. 39 Устава города заместителем главы администрации города, запрещающая торговую деятельность в подземных переходах, основана на обжалуемом распоряжении администрации города, законность которого суд проверил и не нашел оснований для признания его недействительным. Следовательно, оснований для признания указанной деятельности незаконной также не имеется.
Суду не представлено доказательств осуществления иной деятельности администрацией Канавинского района, кроме как рассылки уведомлений о прекращении торговой деятельности со ссылкой на распоряжение главы администрации г. Н.Новгорода от 27.09.2005 N 4131-р “О запрете торговли в подземных переходах и тоннелях в районе пл. Революции г. Н.Новгорода“. В соответствии с п. 7 ст. 11 Устава города распоряжения главы города вступают в силу непосредственно после их подписания. Распоряжение N 4131 подписано 27.09.2005, то есть с 28.09.2005 в подземных переходах и тоннелях стал действовать запрет на торговлю. Администрация Канавинского района уведомлениями, о которых говорит заявитель, сообщала конкретным предпринимателям об указанном факте. При таких обстоятельствах доводы заявителя о том, что в оспариваемом распоряжении срок ликвидации объектов торговли не установлен и администрация Канавинского района вышла за пределы своих полномочий, судом во внимание не принимаются.
Руководствуясь ст. 167 - 170, 180 - 182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Расходы по уплате государственной пошлины отнести на заявителя.
Решение может быть обжаловано в месячный срок в апелляционную инстанцию Арбитражного суда Нижегородской области.
Судья
*.*. САНДОВА
к № А43-41827/2005-9-1218